黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。”這是在我們黨的文件中首次將法治與善治聯(lián)系起來(lái)，其依據(jù)的正是法治與善治的內(nèi)在必然關(guān)系：法治是善治的基礎(chǔ)，善治必須建立在法治之上，沒(méi)有法治就沒(méi)有善治，法治本身也是構(gòu)成善治的基本要素。
善治就是良好的治理。盡管善治概念具有多種內(nèi)涵，但其最基本的意義則是共通的，即善治必須以全體人民利益為出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)，任何不能造福全體人民的國(guó)家治理都不能稱之為善治。在現(xiàn)代政治文明語(yǔ)境中，善治至少應(yīng)包含這樣一些基本涵義：公民權(quán)利的保障，社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)，公權(quán)力的良好運(yùn)行和公共利益的最大化。從治理方式來(lái)看，現(xiàn)代善治理念特指民主與法治。
善治必須建立在法治的基礎(chǔ)上，這是由法治的本質(zhì)、特性和功能所決定的。自從有了國(guó)家以來(lái)，國(guó)家治理面臨的一個(gè)最大難題就在于，如何防止因執(zhí)政者的私人欲望和感情影響執(zhí)政的公正性而導(dǎo)致公權(quán)力異化。法治就是依法而治，它要求在執(zhí)政者權(quán)力之上再設(shè)立法律的最高權(quán)威，目的就是要以法律的權(quán)威性來(lái)規(guī)范和約束執(zhí)政者的權(quán)力，最大可能地保證執(zhí)政者權(quán)力的正確行使。沒(méi)有執(zhí)政的公正性就不可能有國(guó)家的善治，而公正執(zhí)政、為民執(zhí)政又必須通過(guò)法治來(lái)保障。因此，國(guó)家的善治必須建立在法治基礎(chǔ)上，只有法治才能保證善治。
法治的前提是良法之治
依法治國(guó)、依法執(zhí)政，所依之“法”必須是良法。四中全會(huì)提出立法先行，因?yàn)橹挥惺紫戎贫ǔ隽己玫姆桑拍苷嬲l(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，這是依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)良政善治的首要環(huán)節(jié)。良法本身也是法治的必要組成部分，正如古希臘哲學(xué)家亞里士多德所言：“法治應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”良好的法律是法治的前提，沒(méi)有良法就沒(méi)有法治，也沒(méi)有善治；若依惡法而治，那既不是法治，更不可能是良政善治。
良法與惡法的根本區(qū)別就在于：只有符合全體人民利益、以實(shí)現(xiàn)全體人民利益為宗旨的法律才是良法，反之，僅僅是為了維護(hù)少數(shù)人或社會(huì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)利益而制定的法律則為惡法。就是說(shuō)，良法與惡法的根本分界線正在于它們不同的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。馬克思曾批判資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的法律“不過(guò)是被奉為法律的你們這個(gè)階級(jí)的意志”，它成了一個(gè)階級(jí)對(duì)另一個(gè)階級(jí)進(jìn)行統(tǒng)治與壓迫的工具，這樣的法律就絕不可能是良法，而只能是惡法。
具體來(lái)看，良法必須具備至少以下幾個(gè)基本特征：一是公正性，即良法要體現(xiàn)對(duì)所有社會(huì)成員的平等尊重而不得有歧視，良法不承認(rèn)特權(quán)而只承認(rèn)普遍權(quán)利。二是合價(jià)值性，即良法應(yīng)是與自由、平等、公正、和諧、尊嚴(yán)等價(jià)值相符合的，而不得與這些人類文明的基本價(jià)值相違背。三是規(guī)范性，良法必須是明確、清晰的規(guī)范之法，而不能是模糊不清和模棱兩可的。四是內(nèi)在一致性，即法律要與憲法相一致而不得與憲法相沖突，法律與法律之間也必須協(xié)調(diào)一致而不可相互矛盾沖突。
良法的制定一方面需要有一個(gè)由人民授權(quán)的相對(duì)獨(dú)立的立法機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)，這就是四中全會(huì)決定中提出的要“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”。另一方面，要大力推進(jìn)民主立法，建立公民有序參與立法機(jī)制，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式。
法治的基本要求是法律至上
法治是與人治根本對(duì)立的。二者的根本對(duì)立就在于，法治是將國(guó)家的最高治權(quán)歸于憲法與法律，人治則是將國(guó)家的最高治權(quán)歸于執(zhí)政者個(gè)人或集團(tuán)。換言之，法治并不以制定了法律制度為標(biāo)志，法無(wú)權(quán)威仍非法治，法治的基本要求是法律至上，法律必須成為最高權(quán)威，法律之上別無(wú)更高權(quán)威。
堅(jiān)持法律至上，才能從根本上克服執(zhí)政偏私與不公的問(wèn)題。人治的最大弊端就在于不可避免的偏私與不公，因?yàn)槿酥紊鐣?huì)中執(zhí)政者握有絕對(duì)的、不能被有效監(jiān)督和約束的權(quán)力，以權(quán)謀私、因私廢公的情況就必然會(huì)經(jīng)常發(fā)生。相反，在法治社會(huì)，法律具有最高權(quán)威性和最大強(qiáng)制性，可以對(duì)執(zhí)政者的權(quán)力進(jìn)行有效規(guī)范和約束，從而最大限度地消除因個(gè)人的情感偏私而導(dǎo)致的不公。概言之，法治具有無(wú)偏私性和公正性的巨大優(yōu)點(diǎn)，這也就是我們必須推行法治而反對(duì)人治的根本原因。
法律至上意味著法律是最高的準(zhǔn)繩和最后的裁決。無(wú)論是普通民眾還是政府機(jī)關(guān)都要遵守法律、按法律辦事，依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)。沒(méi)有人可以凌駕于法律之上，也沒(méi)有人可以擁有不受憲法法律約束的特權(quán)，任何人違法都要受到法律的制裁。絕不允許任何人以任何借口、任何形式以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。
要將“法律至上”落到實(shí)處，非常重要的一環(huán)就是要推進(jìn)司法獨(dú)立，確保司法公正。司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，不受其他行政部門、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人的干預(yù)，這是法治的制度性前提。當(dāng)前影響司法公正的最大問(wèn)題就是行政權(quán)力干預(yù)司法，為此，四中全會(huì)提出要完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制，目的就是要杜絕行政權(quán)力破壞司法公正的問(wèn)題，從體制機(jī)制上解決“權(quán)大于法”這一痼疾。
法治的關(guān)鍵和重點(diǎn)是以法制權(quán)
依法治國(guó)、依法執(zhí)政，關(guān)鍵和重點(diǎn)是要用法律規(guī)范和約束公權(quán)力。自從有了國(guó)家和政府以來(lái)，就有了公權(quán)力的存在，法律就不僅要對(duì)公民個(gè)人行為加以規(guī)范和約束，還要對(duì)由國(guó)家和政府行使公權(quán)力的行為加以規(guī)范和約束。在政府與民眾之間，掌握公權(quán)力的政府通常是強(qiáng)勢(shì)的一方，公權(quán)力侵害公民權(quán)利、破壞社會(huì)公正的事情更容易發(fā)生，其社會(huì)危害也更大。正是認(rèn)識(shí)到公權(quán)力作惡的可能性和嚴(yán)重性，因此，歷史上的思想家們大都更強(qiáng)調(diào)法律對(duì)政府和執(zhí)政者的約束功能，并將行政權(quán)力的法律制約作為法治國(guó)家的重要特征。
“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”是一條鐵律，任何公權(quán)力都必須受到有效限制和約束。貪污腐敗的頻發(fā)，其根源就在于權(quán)力過(guò)大，而對(duì)權(quán)力的監(jiān)督約束力度又嚴(yán)重不足，導(dǎo)致貪腐的機(jī)會(huì)很多，風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)不夠大。世界各國(guó)的治理實(shí)踐證明，只有執(zhí)政者的權(quán)力被嚴(yán)格規(guī)范和限制，才能真正有效遏制貪腐的蔓延，也才能夠確保公權(quán)力的正確行使。
用法律制度手段約束公權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度籠子”里，是對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約的最有效途徑，也是依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)良政善治的關(guān)鍵所在。我們長(zhǎng)期以來(lái)更多是依靠行政權(quán)力內(nèi)部下級(jí)對(duì)上級(jí)的服從關(guān)系去制約權(quán)力，這當(dāng)然也是需要的，但這種權(quán)力間制約不應(yīng)成為主要的甚至唯一的權(quán)力約束方式，這不僅達(dá)不到真正管住權(quán)力的目的，還有可能滋生出人身依附、唯上是從和拉幫結(jié)派、結(jié)黨營(yíng)私等弊端。在法治社會(huì)，法律約束才是最有效的權(quán)力制約方式。只有依法規(guī)范與約束權(quán)力，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力最根本也最有效的制約。立法規(guī)范權(quán)力、健全依法決策機(jī)制和推行政務(wù)公開，都是為了達(dá)到以法制權(quán)目的的必要措施。
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